Refugee Crisis and Migrations at the Gates of Europe: Deterritoriality, Extraterritoriality and Externalization of Border Controls - Del Valle Gálvez, Alejandro (PEACE & SECURITY-PAIX ET SÉCURITÉ INTERNATIONALES (EuroMediterranean Journal of International Law and International Relations), 2019)
Crisis de refugiados y migraciones en las puertas de Europa: Deterritorialidad, extraterritorialidad y externalización de controles fronterizos RESUMEN: La crisis de los refugiados ha conformado en Europa una nueva percepción de la realidad migratoria. Las ramificaciones de sus impactos en la construcción europea son visibles y duraderas. La reacción de la UE ha tenido cierta perspectiva estratégica, aunque lastrada por un exceso de eurocentrismo y de percepción securitaria, que no tiene en cuenta equilibradamente los intereses de los países terceros. El gran esfuerzo económico que se está realizando sostiene una estrategia de largo alcance que sólo ahora empieza a esbozarse, para fomentar el desarrollo económico en los países de origen y tránsito de la emigración. Por otra parte, cuestiones como las de vigilancia del respeto de derechos humanos de los inmigrantes aún están por perfilarse adecuadamente de manera global en esta estrategia. Aunque podemos hacer diferentes valoraciones del comportamiento y capacidad de reacción de la UE y sus Estados, lo cierto es que el debate migratorio ha decantado decididamente un bloque de países abiertamente reacios a la solidaridad intraeuropea, y a asumir las nuevas realidades y cargas que suponen los refugiados presentes y por venir a Europa. Esta perspectiva es muy negativa a medio y largo plazo, ya que, como hemos visto, la crisis también revela la permanencia de las corrientes y flujos migratorios, y la consolidación de los vías o Puertas de entrada a Europa. Hemos considerado en el trabajo la vulnerabilidad de las fronteras europeas diseñadas y en funcionamiento en el Área Schengen. Las fronteras interiores fueron las más impactadas al comienzo de la crisis migratoria, y probablemente van a quedar marcadas por los cambios normativos en curso, que tienden a admitir la excepcionalidad como hecho relativamente común en el espacio ‘federal’ de libre circulación europeo. Pese a todo, la capacidad de resiliencia de este sistema de ausencia de controles fronterizos interiores en el espacio ‘federal’ de libre circulación, es incontestable. El impacto en las fronteras europeas exteriores ha sido aún mayor, ya que se ha puesto de relieve en nuestra opinión definitivamente que, más que frágiles o vulnerables, ciertos controles fronterizos como los marítimos son impracticables, en particular los de las fronteras marítimas meridionales europeas. Precisamente esta inviabilidad del control fronterizo en espacios marítimos es lo que lleva en nuestra opinión a acentuar ciertas tendencias en las fronteras exteriores europeas, como las de externalización de controles migratorios. Los nuevos desarrollos normativos y de planificación estratégica confirman esta tendencia, así como la preocupación actual por desplegar un sistema integrado de gestión de fronteras exteriores. Respecto al fenómeno conocido como de ‘Externalización’ de controles migratorios, la doctrina ha venido considerándolo como actuaciones de la UE que buscan reducir, ordenar y controlar los flujos migratorios en anuencia con Estados terceros, en relaciones por definición asimétricas. En nuestro trabajo hemos abordado las diferentes situaciones que se plantean, poniendo de relieve la conveniencia de diferenciar entre Externalizar las políticas migratorias, por una parte, de la actuación Extraterritorial de control migratorio, por otra parte. Buscando una mayor precisión conceptual, preferimos utilizar el termino Desterritorialidad, que es más neutro que los referidos, al evocar la idea de ubicar fuera del territorio determinadas funciones de control fronterizo y de políticas migratorias, a desarrollar por otros Estados o por el propio Estado. Al tratarse de situaciones y actuaciones vinculadas a las migraciones y a los controles fronterizos, debemos conceptualmente situarnos fuera del territorio; por lo que esta opción de Desterritorialidad, permite hipotéticamente abarcar las dos situaciones de Externalización y de Extraterritorialidad de las funciones de control fronterizo respecto a las migraciones. Para ello nos centramos en las diferentes nociones y actividades que podrían debatirse respecto a la ‘Externalización’, ‘Extraterritorialidad’ de controles migratorios y funciones fronterizas, expresiones que, en suma, hacen referencia a actividades de gestión y control migratorio fuera del territorio, llevados a cabo por agentes públicos de los Estados UE, o por terceros Estados. Por una parte, consideramos constituyen Externalización de la gestión y control de flujos migratorios, las actividades de adopción de Acuerdos, Programa, Planes y medidas que pretenden que Estados terceros vigilen sus propias fronteras y flujos migratorios, para controlar, restringir o impedir el acceso físico al territorio de los Estados UE, asumiendo la localización en su territorio, o el rechazo, de refugiados e inmigrantes de otros Estados. Esto no implicaría presencia ni ejercicio directo de actividades de control por agentes públicos de los Estados Miembros de la UE. En realidad, fuera del territorio europeo es muy discutible que los Estados estén realizando estrictamente funciones de control fronterizo, ya que se trata de un ámbito que se encuentra tal vez en el más genérico terreno del control de flujos migratorios y vinculado a la política migratoria y a la acción exterior europea. Por otra parte, entendemos que la actuación Extraterritorialidad supone llevar a cabo funciones de control fronterizo por los Estados fuera de su territorio. Aquí debe existir en nuestra opinión presencia o ejercicio por agentes públicos de los Estados miembros de ciertas actividades o funciones de control (efectivo) fronterizo, en espacios sin jurisdicción estatal, o en el territorio de Estados terceros, con su acuerdo. Estamos ante un cambio en la concepción misma de la frontera en esta era pos-globalización, donde determinadas funciones se deslocalizan y se sitúan sistemáticamente fuera del territorio y los puestos fronterizos de los Estados. Sin embargo, las actuaciones territoriales y extraterritoriales deben diferenciarse de las que se producen en actividades de acción exterior en o con terceros Estados a fines de política de inmigración y control de flujos migratorios. La realidad es que se ha configurado para los flujos migratorios un nuevo espacio fronterizo al sur y este del mediterráneo, que necesita una nueva política de fronteras exteriores para este área. Por ello debemos reflexionar sobre nuevos espacios e imaginarios fronterizos, con nuevos conceptos y enfoques de la frontera que aporten otros parámetros de actuación hacia los flujos migratorios y los controles exteriores. La Unión necesita hoy instrumentos y conceptos nuevos para estas nuevas realidades, y sobre todo para no perder de vista que, a la hora de afrontar crisis como las migratorias y de derechos de los extranjeros que se acercan o entran en nuestro territorio y jurisdicción, Europa es una construcción racional que supone un Proyecto de progreso civilizatorio, y que como tal debe incorporar permanentemente sus valores y el respeto de derechos humanos en todas sus políticas, medidas normativas y actuaciones con extranjeros y Estados terceros, en sus propias fronteras exteriores y más allá de las mismas. Esto es esencial para la identidad y objetivos de la integración, y para la proyección de la seguridad, solidaridad y valores de la UE conforme al Derecho internacional y europeo de los Derechos Humanos. PALABRAS CLAVE: Unión Europea, inmigración, refugiados, asilo, valores de Europa, controles fronterizos, controles migratorios, política migratoria, fronteras, fronteras interiores, fronteras exteriores, Frontex, inmigración marítima, externalización, extraterritorialidad, desterritorialidad, derechos humanos